Licenciada em Serviço Social e pós-graduada em Gestão de Organizações sem Fins Lucrativos, Sandra Araújo era, até agora, Diretora Executiva da EAPN Portugal, a representante portuguesa da European Anti Poverty Network (Rede Europeia Anti-Pobreza, em português), onde coordenou a atividade do Observatório Nacional de Luta Contra a Pobreza e do Observatório de Luta Contra a Pobreza na cidade de Lisboa.
Tem agora a missão de coordenar uma estratégia em dois momentos (2022-2025 e 2026-2030), a que correspondem planos de ação diferentes, e que terá de envolver diferentes áreas governativas na sua concretização. São 137 medidas inseridas em seis eixos de atuação: 1 - Reduzir a pobreza nas crianças e jovens e nas suas famílias; 2 - Promover a integração plena dos jovens adultos na sociedade e a redução sistémica do seu risco de pobreza; 3 - Potenciar o emprego e a qualificação como fatores de eliminação da pobreza; 4 - Reforçar as políticas públicas de inclusão social, promover e melhorar a integração societal e a proteção social de pessoas e grupos mais desfavorecidos; 5 - Assegurar a coesão territorial e o desenvolvimento local; 6 - Fazer do combate à pobreza um desígnio nacional.
Gerador (G.) - Quando a Estratégia foi desenhada, ainda se desconhecia que ia haver uma guerra, com os efeitos que agora conhecemos ao nível da inflação e do agravamento da pobreza e do risco de pobreza. Estas condicionantes vão obrigar a alguma revisão antes do prazo previsto, ou pelo menos a reorientar algumas das prioridades?
Sandra Araújo (S. A.) - A situação conjuntural que estamos a viver, nesta nova crise fruto da guerra na Europa, com o aumento dos preços a que assistimos em todo o ano de 2022, quer relacionados sobretudo com os bens alimentares, mas também os preços da energia, e agora os preços da habitação é, obviamente, difícil. A Estratégia foi feita com base num determinado diagnóstico, e esse diagnóstico a todo o tempo vai ter de ser atualizado e vão ter de ser encontradas soluções, medidas específicas, de natureza mais corretiva ou emergencial para, em determinado momento, ter em conta estas vulnerabilidades acrescidas, para além daquelas que nós temos e que estão identificadas, de natureza estrutural, nas quais vamos continuar a persistir. A Estratégia foi aprovada em dezembro de 2021 com base num diagnóstico de 2019, e define um conjunto de metas bastante ambiciosas, mas ao longo do ano 2022 foi tomado um conjunto de medidas muito específicas e de natureza extraordinária pelo Governo, no sentido de mitigar os tais efeitos negativos que esta guerra e que este aumento de preços tem tido, em particular nas populações e nos grupos economicamente mais desfavorecidos.
G. - Foram divulgados os resultados do Inquérito às Condições de Vida e Rendimento, relativo a 2021, que revelam que a diminuição da pobreza foi mais significativa para a população idosa e também que a pobreza diminuiu não só na população empregada, mas também na população desempregada. Nestes casos de idosos e desempregados, ou seja, pessoas que não têm rendimentos oriundos do trabalho, isto significa que as pensões de reforma e os apoios sociais estão a ter um impacto positivo? Quais foram as medidas que mais contribuíram para a diminuição da pobreza nestes conjuntos de população?
S. A. - Os dados que foram agora conhecidos, que, sendo provisórios, têm grande probabilidade de virem a confirmar-se como dados definitivos, foram bastante positivos e animadores. Reportam, maioritariamente, ao ano de 2021, embora já haja dados que reflitam os primeiros meses de 2022 e que têm a ver com as taxas de privação material e social e privação material e social severa. O facto é que tivemos uma melhoria em todos os indicadores de pobreza, inclusivamente os indicadores de desigualdade, e a grande maioria dos indicadores abrangeu todos os grupos etários, o que é um sinal muitíssimo positivo. Isto também vem a acontecer porque houve, ainda durante o período da pandemia, políticas públicas, nomeadamente políticas sociais, muito atentas às necessidades económicas e sociais das famílias, e portanto quer por via da proteção do trabalho, quer por via do aumento de alguns apoios sociais que foram criados especificamente e de uma forma extraordinária, conseguimos efetivamente interromper um ciclo negativo que vinha a acontecer entre o período de 2019 e 2020, graças a um conjunto de medidas protagonizadas pelo Governo português no sentido de mitigar esses efeitos muito negativos da pandemia.
G. - O reforço das prestações sociais, previsto na Estratégia, já está em curso. O valor de referência do Rendimento Social de Inserção (RSI) aumentou para 209,11 euros e o Complemento Solidário para Idosos (CSI) foi atualizado em 50 euros. Os novos valores são adequados face às necessidades que existem neste momento?
S. A. - Adequados, verdadeiramente, nunca chegam a ser, até porque ainda se situam abaixo do limiar de pobreza, que está nos 551 euros mensais, atualmente. A Estratégia vai até 2030, não se esgota agora. Eu estou, neste momento, precisamente a tentar construir o Plano de Ação para o primeiro período da Estratégia, que é o período que vigora entre 2022 e 2025. Está no espírito da Estratégia a necessidade de tentar que estes apoios sociais convirjam com o limiar de pobreza, para que as pessoas que beneficiam destes apoios não fiquem fragilizadas e mais vulneráveis ainda. Às vezes, dependendo de pequenas questões que podem acontecer no ciclo da nossa vida, de repente as pessoas ficam numa situação de maior fragilidade. Estas medidas de apoios sociais têm de convergir com o limiar, e nalguns casos ainda estão muito distantes, portanto não conseguem retirar as pessoas da pobreza, conseguem apenas mitigar os efeitos de uma situação de pobreza. Eu diria que há aqui um esforço bastante evidente do Governo no conjunto de políticas sociais, no CSI, no próprio RSI, e depois há um conjunto de medidas que estão destinadas à infância, esse primeiro e segundo grande eixo da Estratégia Nacional. Na minha perspetiva, e é uma opinião talvez mais pessoal, são absolutamente preponderantes e fundamentais para interromper ciclos geracionais de pobreza. Nós temos, enquanto país, de fazer grandes investimentos no sentido de retirar as nossas crianças da pobreza (e ainda são muitas), e sobretudo criar condições de igualdade de oportunidades para estas crianças para que elas depois possam vir a fazer o seu ciclo de estudos completo e ter melhores condições de empregabilidade, melhores salários, e futuramente ter melhores reformas e melhores pensões. Obviamente, também, ter melhor acesso à saúde, que é absolutamente fundamental, porque sabemos bem como estas coisas estão muito interligadas. A vivência de uma situação de pobreza e as próprias condições de habitabilidade muitas vezes subjacentes tornam a nossa saúde mais frágil e mais precária, e sabemos que o facto de não termos saúde também nos impede depois de termos um trabalho ou de termos capacidade para trabalhar.
G. - A Estratégia prevê a definição de um contingente especial adicional de alunos de escolas do programa Territórios Educativos de Intervenção Prioritária (TEIP) no acesso ao ensino superior e cursos técnicos superiores profissionais. Estamos a falar da criação de um sistema de quotas para garantir uma maior inclusão destes alunos de escolas TEIP?
S. A. - Isso efetivamente é uma das medidas que constam da Estratégia Nacional, mas eu ainda não tive sequer oportunidade de estar com o Ministério da Educação. Neste momento, tenho estado a tentar fazer uma leitura transversal de todo um conjunto de medidas previsto e tentar densificar informação constante da Estratégia. Isto significa recolher o máximo de informação possível sobre como se concretizam estas medidas em que consistem, qual é o seu significado, que impacto têm e se já estão a ser desenvolvidas. Várias das medidas já estão em curso, outras há que ainda terão de ser projetadas. Neste momento ainda estou a tentar recolher o máximo de informação sobre aquilo que está previsto. No total, são 137 medidas. Fiz esse trabalho de levantamento e neste momento posso dizer que já fiz o contacto com os diferentes pontos focais das diferentes áreas governativas, identificando as medidas de responsabilidade preponderante da área governativa da Educação, por exemplo, ou da área do Trabalho ou da área da Coesão Territorial. Pedi informações detalhadas, muito concretas, por cada uma das medidas, para perceber o que está em curso, que investimentos estas medidas vão envolver, do ponto de vista de dotação financeira e do investimento material, que recursos vão envolver e quais são os principais indicadores de realização e monitorização, para perceber depois como se avalia o seu impacto nas grandes metas da própria Estratégia. Este é um exercício um bocadinho complexo e que carece de algum tempo porque ainda não tive oportunidade de me sentar com todas as áreas governativas. Posso adiantar que comecei com os organismos na tutela do Ministério do Trabalho e da Segurança Social, e também já fiz o pedido aos diferentes pontos focais dos diferentes ministérios no sentido de pedir informação, que há de chegar, espero eu, até ao final deste mês. Acredito que este processo de contacto com as diferentes áreas governativas e de levantamento de um conjunto de medidas fique consolidado até ao final deste mês de fevereiro, e a partir daí poderei, com a minha equipa, perceber quais poderão ser as grandes prioridades de ação do primeiro Plano de Ação da Estratégia Nacional.
Quanto à Educação, há um conjunto de medidas previstas. Primeiro, a garantia do acesso à educação para todas as crianças e jovens, com uma particular atenção às crianças em situação de desfavorecimento ou que estão em famílias em situação económica e social desfavorecida. Há a questão da gratuitidade das creches, uma das medidas que estão no programa da Estratégia e no programa do Governo, e cujo impacto acreditamos que será muitíssimo importante no rendimento disponível das famílias, e também porque todas as crianças até aos três anos de idade passarão a ter, de forma faseada, até 2024, acesso gratuito. Depois, há a dimensão da frequência do pré-escolar, outra das medidas aqui inscritas, com a questão dos espaços de estudo acompanhado para as crianças oriundas de agregados pobres, o acesso a materiais de estudo, uma particular atenção às crianças portadoras de deficiência e a criação de respostas integradas para a sua inclusão efetiva, as atividades extra-curriculares, o acesso gratuito às residências escolares para alunos que deslocados, e um conjunto de programas específicos quer de formação, quer de qualificação para públicos mais afastados do mercado de trabalho.
Ontem mesmo [7 de fevereiro] tive uma reunião com a presidente da Agência Nacional para a Qualificação e o Ensino Profissional (ANQEP) e fiquei com a noção dos grandes investimentos em curso no âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR), que tocam exatamente com este grande objetivo que é aumentar e elevar o nível de qualificações dos portugueses. Há o programa Qualifica e o Acelerador Qualifica, que são programas para jovens adultos que não têm as qualificações escolares ou profissionais. Vai haver um grande investimento no sentido da revalidação das competências destas pessoas, quer ao nível do sistema escolar, quer ao nível de qualificar saberes que as pessoas têm, mas cuja qualificação não existe ou não está certificada. Estão previstos grandes investimentos através da rede dos centros Qualifica. Já existem mais de 300 e há o objetivo de alargar e densificar o programa e a rede. Haverá também projetos locais, e isso é muito interessante porque o investimento prevê uma análise das especificidades e das características de cada território para perceber as suas vulnerabilidades e tentar, num contexto de parceria entre público e privado, o investimento no aumento das qualificações, para que depois seja possível aumentar a empregabilidade destes públicos menos escolarizados.
G. - No domínio da habitação, a Estratégia prevê a difusão territorial do modelo Housing First [abordagem direcionada a pessoas em situação de sem-abrigo que dá prioridade à atribuição de casa para, a partir daí, potenciar outros objetivos de vida]. Está prevista a implementação, nos próximos tempos, de algum projeto-piloto, que vá eventualmente alicerçar-se noutras experiências?
S. A. - O Housing First é uma medida reconhecida como uma boa prática de intervenção na área das pessoas em situação de sem-abrigo. Foram lançados avisos em que as entidades de economia social se puderam candidatar para aumentar a rede de respostas de Housing First no país. Sei que em 2022 foram criadas novas estruturas em alguns distritos onde não existiam. Sei que também há outra modalidade, os apartamentos partilhados, e houve avisos também nesse sentido. Está previsto na Estratégia, mas não posso dar dados mais concretos porque não sei que tipo de investimentos estão previstos para 2023. Estas experiências estão testadas, há maior conhecimento, há maior know-how sobre a eficácia e eficiência deste tipo de respostas, e, no planeamento e na orçamentação financeira, vai haver dotação para mais investimentos. Agora, se serão suficientes para todas as necessidades, se vão cobrir o território todo, são questões que, a seu tempo, teremos de aferir. É um programa que tem tido muitos benefícios, que está a alargar e seguramente vai haver mais investimentos nesse sentido para poder aumentar a cobertura deste tipo de resposta social para pessoas em situação de sem-abrigo.
G. - A Estratégia tem um ponto dedicado à promoção da habitação e à mobilização para a adesão ao 1º Direito, que, sendo um programa de grande amplitude, é vagaroso na aplicação. De que forma se pode responder às situações de emergência que surgem com muita frequência - não renovação do contrato de arrendamento ou aumento súbito das taxas de juro, por exemplo?
S. A. - É um tema muitíssimo urgente, com muito impacto no aumento da pobreza e da exclusão social, e neste momento temos um ministério exclusivamente da Habitação.
O 1º Direito é o programa que especificamente se dirige a populações muito vulneráveis, muitíssimo carenciadas do ponto de vista habitacional. A sua implementação estava aquém daquilo que seria expectável, e houve, em dezembro de 2022, algumas alterações no sentido de aumentar a taxa de cobertura, para que seja mais fácil e mais simples as pessoas candidatarem-se ao programa. O Governo já percebeu que 1º Direito, da forma como estava a ser implementado e gerido, não estava a ter a eficácia nem a eficiência que se previa, fez alterações do ponto de vista legislativo agora em dezembro de 2022, portanto é expectável que o programa venha a ter maior impacto a partir de agora.
G. - Fruto dessas alterações, os beneficiários diretos, que são quem tem agora mais dificuldade de apresentar candidaturas, vão passar a beneficiar de mais apoio técnico?
S. A. - Não sei se será tanto apoio técnico, neste momento não consigo dizer. Mas houve alterações substanciais que vão tornar muito mais pessoas elegíveis ao programa, portanto poderemos abranger muito mais gente. Foram aprovadas várias Estratégias Locais de Habitação, que foram construídas e desenhadas com base num diagnóstico de necessidades feito em 2018, que apontava para uma carência de 26 mil casas, que foi justamente o número que se previu do ponto de vista do investimento do PRR. Sabemos que o número, ainda assim, fica muito aquém daquilo que são verdadeiramente as necessidades do ponto de vista habitacional. Não vão cobrir, nem de longe nem de perto, todas as necessidades, mas neste momento, mas, atendendo a que o financiamento específico para este investimento tem de estar concluído até 2026, essa será, sem dúvida, uma das grandes prioridades. Há um compromisso do Governo de aumentar o parque público de habitação, que é muito reduzido, 2 % da habitação. Há objetivos que estão plasmados também no programa do Governo para aumentar o parque de habitação público para 5 %, que creio que representa mais 170 mil fogos que devem entrar no mercado imobiliário.
Mas estas são medidas que vão levar tempo. As pessoas estão aqui hoje e precisam de um abrigo, de uma habitação. Grande parte dos portugueses são proprietários. Não havia grandes incentivos ao mercado de arrendamento e as pessoas compravam casa, mas são proprietários relativos porque devem as casas ao banco. Como nós tínhamos taxas negativas e de repente passámos para taxas muito positivas, isto vai ter um impacto muito sério no rendimento disponível das famílias, que passam a ter exatamente o mesmo bem a custos muito mais elevados. Torna-se um problema sério, que acho que neste momento está a ser equacionado pelo Governo e pelo Ministério da Habitação. No contexto das situações de emergência, existe uma Bolsa Nacional de Alojamento Urgente e Temporário (BNAUT), e uma das medidas da Estratégia Nacional prevê o alargamento dessa BNAUT, justamente para fazer face a esses grandes desafios, que a todo o tempo surgem, e podem vir a ter ainda mais impacto no futuro.
G. - Outra das medidas consiste em divulgar informação de caráter qualitativo e quantitativo relativo ao atendimento social no sentido de identificar e caracterizar de forma rigorosa e atualizada as situações de pobreza, a nível local, municipal e regional, e fazer a respetiva monitorização. Que implicações isto vai ter ao nível do reforço de meios e da articulação entre o Estado central e o poder local?
S. A. - Eu ainda não tenho essa questão resolvida. No contexto atual de transferência de competências da ação social para os municípios, espera-se que passe a competir, a partir de abril, aos municípios a gestão dos serviços de atendimento social, dos protocolos de RSI, dos projetos de Contratos Locais de Desenvolvimento Social, e a elaboração das suas Cartas Sociais Municipais. O Estado central transferiu, ou vai transferir, um conjunto de verbas no sentido de os municípios poderem responder sem deixar ninguém para trás. Essa é a grande preocupação: nesta transição, não prejudicar quem precisa de facto deste tipo de apoios, e nesse sentido essa monitorização parece-me absolutamente imprescindível. Ainda não sei, em concreto, a quem compete a responsabilidade de fazer essa monitorização e de divulgar informação sobre aquilo que está a acontecer no terreno e nos territórios. É uma das questões que terei de colocar provavelmente ao Ministério da Coesão Territorial, eventualmente em articulação com a Associação Nacional de Municípios Portugueses, porque creio que neste contexto de transição em que nos encontramos temos, primeiro, de divulgar o mais possível a própria Estratégia Nacional. Eu já me dei conta, no pouco tempo que tenho aqui, que a Estratégia ainda é muito pouco conhecida, mesmo por aqueles que poderão ser, ativamente, executores de algumas das medidas, portanto este é um exercício muito interessante de convergência, de alinhamento e de compromisso.
Apesar de ser, naturalmente, um compromisso político e um compromisso do Governo em primeira instância, esta Estratégia só poderá ser devidamente cumprida se os cidadãos e organizações, do setor social e solidário, mas também do setor empresarial, fizerem uma leitura, no sentido de interpretar a Estratégia e perceber de que forma é que podem contribuir para a sua implementação, e este certamente também poderá ser um desafio acrescido, que a própria coordenação da Estratégia terá de assumir, embora não nesta fase, porque os recursos que tenho vão ser para me concentrar na elaboração do Plano de Ação. Mas, logo de seguida, terei a preocupação de dialogar com todos os atores da nossa sociedade civil para que exista alinhamento e compromisso relativamente a algumas das medidas previstas. Se sabemos claramente de quem dependem algumas das medidas, haverá outras que dependem de muitas partes interessadas e que implicam a construção de modelos de trabalho colaborativos e intersetoriais.
Esses são os desafios mais complexos porque a pobreza é um fenómeno multidimensional e não pode ser abordado por uma única via. Temos de abordar e contemplar diferentes modalidades de intervenção. Nós somos seres holísticos, enquanto seres humanos, e a pobreza também tem diferentes características, perfis e dimensões. Há que criar uma cultura na nossa sociedade de percebermos quais são as causas da pobreza, como podem ser abordadas, e há necessidade de uma maior consciencialização pública de como é atuar no combate à pobreza ou atuar na minimização das consequências de uma situação de pobreza. A Estratégia tem essa dimensão mais funda, de atuar nas causas, que são de natureza estrutural e que também radicam, muitas vezes, na forma como olhamos para o problema. Ainda há muitos grupos que são muito discriminados, e estou a falar de algumas comunidades, algumas minorias, mas também estou a falar, por exemplo, dos migrantes. Nós somos um país cada vez mais envelhecido, e isto obriga-nos, naturalmente, a rever as respostas sociais, a forma como nos organizamos em sociedade. Precisamos de atrair e reter capital humano, mas precisamos de ter políticas de acolhimento, de integração, e precisamos de tratar as pessoas com dignidade. Há ainda desafios enormes que, enquanto país e enquanto sociedade, temos de enfrentar, e esta dimensão do combate ao estigma, aos estereótipos negativos que existem até face às pessoas em situação de pobreza, é uma das minhas primeiras prioridades. Se não entendermos assim não estamos a atuar de forma capaz na interrupção de ciclos de pobreza. Isto exige muita capacitação, muita qualificação de todo o tipo de agentes, a todos os níveis, e em todos os setores também. É preciso qualificar, é preciso investir na qualificação. Em casos poderá ser por ignorância, noutros casos tem a ver com a própria evolução e com fenómenos sociais emergentes, que nos obrigam novamente a fazer investimento, estudo, e depois capacitação também, quer do setor público, quer do setor privado.
G. - A Cáritas alertou, em novembro, para a existência de uma tendência comum de aumento da procura de apoio por parte de pessoas em situação de empregabilidade, ou seja, famílias afetadas por fatores muito voláteis - a inflação, nomeadamente. São pessoas que não beneficiam de prestações sociais, mas cujos rendimentos oriundos do trabalho vão sofrendo flutuações muito grandes. Como é que se atua quando os fatores que desencadeiam o risco de pobreza são tão voláteis?
S. A. - Em relação a isso, o diagnóstico já está feito e felizmente não mudou tanto assim. Uma das características do nosso país é que, apesar do trabalho ser um importante fator de proteção, não o é por si só, e nem sempre resolve o problema porque muitas pessoas, trabalhando, situam-se abaixo do limiar de pobreza, e esse fenómeno não é novo, mas é um fenómeno que esta Estratégia quer combater. Há um eixo na Estratégia que tem a ver com potenciar o emprego digno, com salários justos, e combater toda a precariedade. Há um enorme pacote de medidas que está a ser discutido, inclusivamente na Assembleia da República, que tem a ver com a Agenda do Trabalho Digno: um pacote de 72 medidas, relacionado sobretudo com a valorização da retribuição mínima mensal garantida. Nos últimos anos, Portugal, desse ponto de vista, teve um saldo positivo muito grande porque o impacto do aumento do salário mínimo entre 2015 e 2022 foi da ordem dos 40%, e isso é destacado a nível internacional e a nível europeu. Há uma preocupação, neste momento, com um diagnóstico bastante conhecido, há uma agenda em curso, e há um propósito e um eixo especificamente dirigido a essa dimensão do trabalho. Há também uma meta, que é a redução para metade do número de trabalhadores pobres. Trata-se de retirar 230 mil trabalhadores da situação de pobreza, e é em função dessa meta que vai ser monitorizado um conjunto de indicadores. Na minha perspetiva, é mais um ganho desta Estratégia, que fixou metas, e existe para monitorizarmos e percebermos se estamos ou não a desviar-nos dos grandes compromissos e dos grandes objetivos. Isso dá-nos alguma capacidade de, numa situação intermédia, provavelmente em 2026, fazer alguns ajustamentos ou reformular algumas das medidas que estão neste momento enquadradas na Estratégia, mas que podem não fazer tanto sentido em 2026, ou podemos ter necessidade de acrescentar outras.
